Diferencias en las determinaciones de la CGE: Responsabilidad Administrativa Culposa (multa) vs. Responsabilidad Civil Culposa (glosa)

En el ejercicio de la gestión pública en Ecuador, tanto los servidores como los particulares que contratan con el Estado están bajo la lupa de la Contraloría General del Estado (CGE). Como órgano de control, la CGE supervisa el uso, manejo y administración de recursos públicos, en conjunto con las actividades realizadas por los servidores responsables de dichas actividades.

Es así, que tras sus auditorías, al evidenciarse incumplimientos o inobservancias normativas y reglamentarias, pueden determinarse responsabilidades pecuniarias que afectan la carrera y el patrimonio de los involucrados.

Es vital entender, que estas responsabilidades no solo recaen en funcionarios estatales, sino también en terceros que estuvieron vinculados bajo alguna relación contractual con los hechos que derivaron en estos incumplimientos. A continuación, detallamos las diferencias esenciales entre las sanciones onerosas denominadas como Responsabilidad Administrativa Culposa (Multa) y la Responsabilidad Civil Culposa (Glosa).

1.- Responsabilidad Administrativa Culposa: El control del servidor

Nace del incumplimiento de normas, reglamentos o directrices internas. Es una sanción pecuniaria a la inobservancia del deber formal y legal, que puede estar contenido en los diferentes cuerpos legales de nuestro ordenamiento jurídico, así como en las disposiciones que emitan los superiores o directivos de la entidad estatal a la que pertenece el servidor notificado.

• Sujeto Pasivo: Dirigida exclusivamente a servidores públicos y funcionarios de libre elección popular.

• Fundamento: Causales del Art. 46 de la LOCGE. (se resumen en cualquier incumplimiento de normativa nacional o institucional)

• Sanción: Multa de 1 a 20 salarios básicos unificados, según la gravedad y el criterio del órgano de control. Por lo general se determinan las multas por número de salarios, de acuerdo a la trascendencia administrativa de las observaciones identificadas por la auditoría.

2.- Responsabilidad Civil Culposa (Glosa): El resarcimiento del daño

En esencia, también se deriva de un incumplimiento normativo, pero que además de ello la CGE en su auditoría ha identificado que dicho incumplimiento generó un perjuicio económico al Estado, que es cuantificable y valorizado financieramente.

Entonces, siguiendo el criterio de la Contraloría, el objetivo del órgano de control al determinar la glosa se centrará en recuperar el dinero que se dejó de percibir, que se pagó indebidamente o que simplemente se perdió o desperdició, en detrimento de los recursos institucionales estatales.

• Sujeto Pasivo: Puede recaer en servidores públicos y también en terceros (contratistas) o personas vinculadas mediante relaciones civiles o comerciales.

• Fundamento: Artículo 52 de la LOCGE, que en síntesis, de manera general abarca cualquier perjuicio económico cuantificable provocado de forma directa o indirecta por un servidor público o un tercero.

• Tipos: Se clasifican en la Glosa (propiamente dicha), y la Orden de reintegro, misma que se explicará en un siguiente articulo.

• Sanción: El monto corresponderá al 100% del perjuicio económico determinado. Es decir, puede determinarse como glosa desde 1 centavo hasta el monto que se haya calculado el perjuicio cometido.

3.- Diferencias y Precisiones

Sujetos afectados:

• Responsabilidad administrativa culposa: Servidores públicos, funcionarios de carrera, dignatarios y autoridades de elección popular que mantengan una relación contractual de dependencia con la entidad examinada.

• Responsabilidad civil culposa: Contratistas, terceros en general que hayan participado en una acción u omisión que ocasione el perjuicio económico.

El tiempo es el factor más crítico en estos procesos:

• Plazo de respuesta para la predeterminación de responsabilidad administrativa culposa: 30 días.

• Plazo de respuesta para la predeterminación de responsabilidad civil culposa: 60 días.

En vía judicial, el tiempo para presentar la demanda serán 90 días hábiles desde la notificación de la resolución administrativa confirmatoria.

Puede darse el caso que como servidor público por la misma observación, la Contraloría te notifique una responsabilidad administrativa culposa por el incumplimiento de los deberes formales expuestos en la normativa nacional o interna. Y que por esa misma observación, la CGE te determine una glosa, por cuanto ese incumplimiento generó un perjuicio económico.

Es decir, es legalmente viable que por una misma observación la Contraloría notifique a un servidor público con una Responsabilidad Administrativa Culposa y también con una Responsabilidad Civil Culposa. 

4.- Ejemplos Prácticos: El "Doble Riesgo" del servidor público

Como se expuso en los apartados anteriores, la diferencia entre la multa y la glosa es que haya mediado un perjuicio económico.  Entonces, supongamos que eres un servidor encargado de elaborar un documento (contrato, pliegos, informe técnico, etc.) que tenga su formato definido de acuerdo a la última versión aprobada, pero en este ejemplo, utilizaste una versión desactualizada, y ese fue el único error. Los datos generales, cláusulas, apartados, valores, todo es correcto, pero tu incumplimiento fue no utilizar la versión actualizada. Esto podría considerarse únicamente como una responsabilidad administrativa culposa, porque no se generó ningún tipo de perjuicio financiero a la entidad, es decir, tu grado de responsabilidad se quedaría en la multa. 

Ahora, en este segundo ejemplo tenemos que la CGE ha observado a un servidor público que se desempeñó como Administrador de Contrato, por autorizar una prórroga de plazo a un contratista, sin el sustento legal requerido por la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública  y su Reglamento, pudiendo presentarse los siguientes dos escenarios:

1. La Sanción Administrativa: La CGE notificará al Administrador de Contrato con una multa administrativa (por ejemplo, de 5 salarios básicos) por no sustentar ni observar el procedimiento legal para la autorización de la prórroga del contrato previsto en los artículos 356 y 357 del Reglamento a la LOSNCP.

2. La Glosa (Civil): Al haberse autorizado la prórroga indebidamente, la entidad dejó de cobrar multas al contratista por los días de retraso, que dan un total de 3500 USD por multas no cobradas. Entonces, siguiendo la conclusión de la Contraloría, este valor no cobrado se convierte en un perjuicio económico que debe ser resarcido y determinado en una glosa.

   • ¿A quién se le cobraría la glosa? En este ejemplo, la CGE determinará la glosa de forma solidaria: se notificará tanto al Administrador de Contrato (por su autorización deficiente de la prórroga) como al Contratista (por beneficiarse del pago o exoneración).

En este caso, el servidor público que se desempeñó como Administrador de Contrato  enfrentará ambos procesos simultáneamente, mientras que el contratista solo enfrenta la glosa.

5.- Estrategia de Defensa en MYB Consultores

Tanto en sede administrativa, como en sede judicial, la defensa para estos dos tipos de sanciones requiere un enfoque diferenciado:

• En la Administrativa (multa) : El enfoque radica en justificar que la norma o disposición observada, efectivamente fue cumplida o que existieron causales de excusa válidas, las cuales deberán ser respaldadas argumentativa y probatoriamente.

• En la Civil (glosa) : La estrategia se centra en demostrar legal y técnicamente que no existió perjuicio económico, que el cálculo de la CGE es erróneo o que el cliente no tiene responsabilidad ni vinculación con el daño alegado.

En MYB Consultores, contamos con especialistas en Derecho Administrativo y Contratación Pública con amplia experiencia defendiendo a servidores y contratistas ante la Contraloría General del Estado para estos dos tipos de sanciones, contando con casos de éxito en resoluciones de archivo de la Contraloría y en sentencias judiciales del Tribunal Contencioso Administrativo.

Protegemos tu trayectoria profesional y tu patrimonio.

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